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关于加强人大司法监督的思考
领导干部网 日期:2020/5/8 22:02:38 来源:
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         党的十八届三中全会以来,地方各级人大积极适应人民代表大会制度和司法体制改革的新形势、新变化,以加强权力监督制约为重点,积极探索地方人大常委会监督司法机关的新方式、新途径,为推动民主法治建设、促进社会公平正义作出了积极贡献。

       但客观地讲,目前,人大司法监督仍不尽如人意。人大对司法权的监督缺陷主要表现在:

     (一)对司法案件的监督缺乏有效手段

         2006年监督法出台后,虽然规范了各级人大常委会的监督工作,但个案监督、司法评议、述职评议等监督基本上不再开展。人大常委会对司法机关的监督,主要通过“听取和审议专项工作报告”和“执法检查”两种形式开展。但这两种监督方式,在实践中过于原则、刚性不足,被监督者责任难以落实,甚至弱化为司法机关来作一个报告,人大发去一个审议意见,司法机关再来作一个落实审议意见的报告,流于“文来文往”。人大仅从区区几千字的报告中很难发现司法机关工作中存在的深层次问题。通过的人大普法决议往往非常笼统,甚至千篇一律,与繁杂的司法工作相比缺乏针对性。而监督法规定的刚性较强的监督方式,如质询、组织特定问题调查委员会、审议撤职案(除了已经被纪检部门采取强制措施的司法人员),各地人大常委会几乎没有开展。

        (二)对司法人员的监督虚化

        当下,司法人员渎职腐败时有发生。近年来,司法领域发生的一些典型冤假错案和司法人员违法乱纪案件,如最高人民法院黄有松腐败案件、上海法官集体嫖娼案、赵作海、佘祥林死刑冤案以及发生在安徽的“区长助理杀妻冤案”等等,给司法公信力蒙上了阴影,群众强烈不满,社会反响强烈,迫切需要人大及其常委会加强对司法人员的监督。从这些案件反映的情况看,司法案件能否得到公正的处理,司法人员起着关键的作用。司法人员具体掌握着国家司法权,直接承担着维护司法公正的职责,要防止其滥用权力,就必须对其进行有效的监督制约。而在实践中,大多数地方人大对司法机关的监督侧重于对整体或者某项司法工作的监督,而忽视或者避免对司法人员个人的监督,这好比只监管水质而不监管污染源,难以达到清洁水质的目的。

        (三)对司法机关之间的相互制约机制存在监督盲区

          我国宪法规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”互相制约是三机关关系的核心。近年来,随着反腐败形势的日趋严峻以及反渎职机构的设立,检察机关的工作重心有偏向于反贪污、反贿赂、反渎职工作的趋向,对自侦案件非常重视,而对“法律监督”这一真正“主业”,重要性认识不够,监督力度不强,导致宪法规定的公检法三机关相互制约机制弱化,在很大程度上影响了司法公正的实现。人大对司法机关的监督具有上位性,监督客体具有宏观普遍性,一般解决具有宏观性、普遍性和重大性的体制机制等层面的事项。而检察监督客体具有微观个案性,可以依据法律的规定直接参与个案,解决具体问题,可以有效弥补人大监督难以解决的具体事项。

          笔者认为,之所以造成这种状况,一是人大对司法监督缺乏专业性支持,监督力量薄弱。司法是一项专业性、实践性极强的工作,人大要对其进行监督,尤其是还要涉法信访案件,分析原因,寻找司法体制和司法政策上的薄弱点,这就要求监督者必须具备相应的法律知识、丰富的司法实践经验和深厚的政治资历,这样才能监督得准、监督得下、监督得成。但实践中,有的地方人大法律专业人员相对较欠缺,即便有,司法实践经验也不够丰富或政治资历不够,缺乏监督心理优势,思想顾虑较多,力度不够,效果不明显。二是被监督者法律责任不明,监督权威缺失。从监督的视角看,如果司法机关的工作报告没有被人大通过,司法机关必须承担相应的法律责任。但《监督法》没有专章规定法律责任,现行法律对司法机关责任的性质、责任的具体内涵以及具体承担责任的司法人员等都没有规定。人大质询是一种具有强制性的监督方式,质询案一般是因重大问题提起的,人大提出质询后,被质询人负有在法定期限内作出答复的义务,如果代表或常委会组成人员对质询案的答复不满意,质询案的答复表决没有获得通过,除了再作答复之外,受质询机关的主要责任人应当承担被罢免、撤职等法律后果。但《监督法》没有对质询的法律后果作出规定,这就削弱了质询的强制性和法律效力。特定问题调查也存在类似的问题。三是某些司法机关和司法人员以司法独立原则抵制人大监督。人大司法监督目的是借助涉法信访案件发现司法运行中存在的问题,提出意见和建议,促进司法机制的完善和司法人员素质的提高。该目的决定了人大在进行司法监督时,仍是以尊重司法独立为前提,而不是超越现有司法体制,成为法律之上的“法院”。由于其不太了解人大及其常委会的法律地位、性质、作用及职权,因而对人大的司法监督产生一些错误认识,认为人大的司法监督是对司法权独立的干涉;认为接受监督是“一把手”的事,与一般办案人员无关,对人大的监督有抵触情绪,从而缺乏接受监督的自觉性和主动性。

         为了切实解决上述问题问题,不断提升人大司法监督水平,笔者认为,应采用以下建议与对策:

        (一)充分认识人大司法监督重要性和必要性

           社会公平正义是人类社会共同的向往和追求,是社会主义法治的价值追求。司法是保护公民权利、实现社会正义的最后屏障。司法机关及其法官、检察官掌握着国家审判权、检察权,要防止其滥用权力,就必须对司法权进行有效的监督制约。当司法权没有受到足够的监督制约时,司法腐败便会成为必然趋势。人大作为国家权力机关,对由其产生的国家司法机关(人民法院和人民检察院)的监督是其宪法地位的一项重要权力。人大及其常委会依法行使司法监督权是保障司法机关公正司法的客观需要。以法治维护公平正义,公正司法是保障。党的十八届四中全会决定指出“公正是法治的生命线;司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”基于如此深刻的认识,党的十九届四中全会再次强调“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,确保司法公正高效权威,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”而人大监督司法权的实质,就是按照宪法和法律赋予的职权,对国家司法权进行制约,以保证司法机关按照人民的意志和需要运转。

         (二)建立专门的人大监督机构和人大监督员制度

          为了加强人大监督,克服司法监督力量不足,有必要在人大常委会下设立专门的监督机构,配备专门的监督人员。监督人者必先自明,尤其对专业性、程序性、实践性都极强的司法工作进行监督,监督者必须熟知法律,具有丰富的司法实践经验,才能从纷繁复杂的案件中,发现司法运行的问题,实现人大司法监督的目的,这就对监督人员的素质提出了很高的要求。要达到这一要求,一是要自强素质,人大内务司法工作人员必须具备相应的法律专业知识,同时要不断的加强政治理论和新的专业知识的学习、培训;二是要加强人大工作人员和司法工作人员的岗位交流,经过司法实践和工作熏陶,提高司法监督人员的司法实践经验,同时通过换位思考,也加强司法工作人员的人大意识,有助于人大司法监督的开展;三是可以借助外部力量加强人大司法监督的专业性,要通过聘请知名律师等法律专业人员组成专家咨询小组,通过审查批准一批具有相应专业特长的公民担任人民检察院、人民陪审员、人民监督员,为人大司法监督工作提供专业技术支持。以提高监督人员的法律专业素质和司法实践经验。

          (三)不断完善监督立法,进一步推进人大司法监督的法制化

            人大监督权的有效行使,离不开法律规范的进一步完善。我国宪法特别是《监督法》等法律规定各级人大常委会具有询问、质询、特定问题调查、备案审查、撤职罢免等监督职权。但从总体上看,这些监督权的具体落实还缺乏明确的、可操作的规定,尤其对人大对司法机关监督权规定的不够具体明确。因此,有必要从立法的角度,对如何规范实施人大司法监督行为作出严密的制度设计。司法监督实践经验比较成熟的,如备案审查、执法检查、专题询问、工作评议、履职评议、票决测评加以深化、细化,并作出详细规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,如个案监督、质询作出原则规定;缺乏实践经验,如特定问题调查、撤职罢免各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。同时,增设被监督者的法律责任。有监督、有责任,就要有责任追究。《监督法》没有规定被监督者的法律责任是该法的主要缺陷之一。笔者认为,地方权力机关在制定《监督法》实施细则时,应当注意增加被监督者的法律责任的内容。

         (四)进一步细化人大监督程序,改进司法监督的方法

          没有程序,就没有真正的法治可言;没有具体程序的保障,任何监督制度都不可能落实。司法监督规则,涉及到议事的主体、原则、方式、方法、步骤、时限,以及议事的过程、结果,此外还包括纪律、惩戒等内容。而我国现行的监督程序条款过于简单、粗疏。目前,无论足《全国人民代表大会议事规则》和地方人大及其常委会议事规则,对什么是“人大司法监督”怎样对司法机关监督?通过哪些途径和程序进行监督规定要求的并不具体。又如在我国《监督法》中,委员长会议和主任会议的地位至关重要,提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等,都需要委员长会议或主任会议提出,或需要其审议等。如何将监督法规定的询问、质询、组织特定问题调查与司法机关法律监督、“两官”履职评议、特定案件备案有机结合等等,这些都要求委员长会议或主任会议有明确的议事规则和程序。只有规定严密的程序,才能使各级人大常委会充分行使监督权,同时又能有效防范监督权的滥用。

          (五)明确监督重点,增强监督效果

          就地方人大常委会对司法机关的监督而言,笔者认为,应包括法院、检察院、公安局、司法局。司法监督离不开司法案件、司法人员。司法监督可以在司法权力运行的三个方面加强监督工作:一是司法案件,二是司法人员,三是司法机关之间的相互制约机制。这三个方面的监督不应是孤立进行的,而是相互融合、互为支撑,同时充分发挥地方人大常委会的另外二项重要职权——重大事项决定权和人事任免权的作用,以求取得最佳的监督效果。

           (六)加强多方协调配合,提高司法监督水平

            我国宪法规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”互相制约是三机关关系的核心。人大监督作为一种外部监督,无法对司法权力运行的每一个环节、每一个行为都及时监督到位,关键是要形成一种监督的氛围,让司法权在运行过程中有所忌惮,不超越法律的框架。要形成这种监督氛围,人大监督必须和司法机关内部的监督、检察院法律监督、纪检监察部门的纪律监督、新闻舆论监督、社会公众的监督等各种监督形式互相结合,特别要注重启动司法机关内部的监督和检察院的法律监督来达到人大司法监督的目的,只有将这些监督方式综合加以运用,从各自的特点出发,进行优势互补,形成整体监督合力,才能布下监督法网,让权力得以合法运用,创造一个清明的政治环境,促进我国社会主义民主法治化进程。

 

作者:张天科(陕西省宝鸡市金台区人大机关干部)


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